Norge og foreningen med Sverige/6
VI. KONSULATSAGEN
Det er efter norsk opfatning utvilsomt, at Norge har ret til at oprette sit eget konsulatvæsen.
Den norske grundlov indeholdt i den på Eidsvold (17 mai 1814) vedtagne form (se ovenfor s. 13) bestemmelser om norske konsuler. Ved den senere oprettelse af foreningen mellem Norge og Sverige forpligted den svenske konge (ved konventionen i Moss, i august 1814) sig til at anta denne grundlov, og kun at foreslå de forandringer som var nødvendige for den planlagte forening. Det blev ikke foretat nogen forandring i konsulatbestemmelserne, følgelig anså heller ikke de svenske kommissionærer disse, som alene kunde angå norske konsuler, for uforenlige med unionen. Dertil kommer den vigtige kjendsgjerning, at selve foreningstraktaten (rigsakten) af 1815 ikke indeholder et ord om konsuler. På dobbelt måde, bade direkte og indirekte, er således Norges ret til egne konsuler fastslåt, og nogen gjensidig forpligtelse for de to lande til fællesskab i konsulatvæsen findes ikke.[1]
Af hensigtsmæssighedshensyn fandt Norge sig ved foreningens begyndelse tjent med indtil videre at benytte samme personer til konsuler som Sverige, idet man gjorde brug af den adgang, som grundlovens § 92 gir til at udnævne udlændinger til norske konsuler; følgelig kunde også svensker udnævnes dertil. Lidt efter lidt udvikled sig på den vis et organiseret fællesskab i hele konsulatvæsenet, hvis øverste ledelse i 1858 blev henlagt under udenrigsministeren. Såvel under dette fællesskabs udvikling som under dets senere beståen er det gang på gang, såvel af norsk regjering som af det norske storting, med styrke fremholdt, at Norge ikke ved at benytte samme konsuler som Sverige anser sig retslig bundet til fællesskab; og overfor forsøg på at få os til at binde os dertil, er det blit svaret klart og greit (f. eks. 1847 af den samlede norske regjering), at Norge ikke kunde spærre sig adgangen til at udnævne sine egne konsuler, når dets interesser i fremtiden gjorde dette påkrævet.
Man har fra svensk side søgt at hævde, at konsulatvæsenet hørte så nøie sammen med udenrigsvæsenet, at det ikke kunde udskilles. Denne påstand er omstyrtet ved den kjendsgjerning, at en komite af norske og svenske sagkyndige, hvoriblandt den nuværende norske og svenske gesandt i London, baron Bildt, enstemmig har kunnet foreslå en ordning med særskilte konsulatvæsener, uden at det bestående fællesskab i udenrigsvaesen rokkedes (se nedenfor s. 66). Den svenske regjering såvel som den norske, tilligemed kongen, har i principet godkjendt denne foreslåede ordning (se nedenfor s. 67—68).
Det er også en kjendsgjerning, at da det konsulære fællesskab i 1814 opstod på den måde som nævnt, hadde udenrigsministeren ikke ledelsen af konsulatvæsenet. Dette blev i Sverige underlagt det såkaldte kommercekollegium, som intet hadde med udeurigsvæsenet at gjøre, og det blev en del år senere for Norges vedkommende underlagt det norske finansdepartement. Først fra 20. april 1858 fik udenrigsministeren ifølge kongelig resolution sin nuværende overledelse af konsulatvæsenet.
Den svenske påstand: at fællesskabet er nødvendig ifølge sagens natur, er således både realiter og historisk urigtig; og den er faktisk underkjendt af den svenske regjering selv, da den gjennem sine underhandlere udtalte, at «det har vist sig ikke at være umuligt — — — at anordne et system med særkonsuler for hvert rige» (se nedenfor s. 67).
Efterhånden som Norges skibsfart og udenrigshandel skjød stadig sterkere vekst, matte det tidspunkt nærme sig, da Norge trængte et eget konsulatvæsen som, ledet udelukkende af norsk myndighed, kunde udelt ofre sig for norske interesser. Der kan i denne forbindelse mindes om at Norge har sit eget flag, som vaier over en handelsflåde som nu er den fjerde største i verden, og omtrent tre gange så stor som Sveriges. Ulemperne ved fællesskabet tiltog, eftersom de to landes handelsinteresser mer og mer kom i konkurranceforhold til hinanden; og de blev særlig påfaldende, da Sverige i 80-årene slog ind på en sterk beskyttelsespolitik, mens Norge fremdeles fastholdt et nærmest frihandlersk system. Den umiddelbare følge deraf blev at tidligere fælles norske og svenske bandelstraktater med fremmede magter forandredes til særskilte traktater, forskjellige for Norge og Sverige. Dette gjorde fælleskonsulernes stilling end vanskeligere, og med en svensk udenrigsminister som overordnet var det at frygte for, at hvor interesserne var stridende, bekostningen gik ud over Norge. Konkurranceforholdet blev ytterligere skjærpet, da Sverige for ti år siden opsa overenskomsten om for det meste toldfri handel mellem Norge og Sverige, hvorved begge landes eksport blev tvunget til mere at søge ud på fremmede markeder. Den toldfrihed som indtil da bestod mellem de to lande, var uden tvil det sterkeste reale bånd dem imellem, og ved dens opsigelse fra svensk side blev livsnerven i de to landes kommercielle og industrielle samliv overklippet.[2]
For Norge var det desuden en aldeles urimelig stilling, at det, med en flere gange så stor skibsfart som Sverige, skulde ha mindre end halv indflydelse på ansættelsen af de konsuler som skulde vareta disse store interesser. Skjønt Norge knapt har halvt så mange indbyggere som Sverige, har det indtil for nylig gjennem sine skibsafgifter betalt den langt overveiende del af udgifterne ved det fælles konsulatvæsen. Nu deles de med en halvdel på hvert af landene.
Hyppige interesserivninger som fandt sted mellem begge riger, var ikke skikket til at styrke unionen, og de kan efter norsk opfatning alene fjernes ved at ophæve et konsulsert fællesskab som ikke længer har noget naturligt grundlag. Afgjørende betydning fik det i denne henseende, at den svenske udenrigsminister, som siden 1858 hadde bestyret det fælles konsulatvæsen, ved den svenske grundlovsforandring i 1885 (se ovenfor s. 49) blev trukket helt ind under svensk parlamentarisme; derved blev tyngdepunktet i rigernes fælles udenrigsstyre flyttet helt over i Sverige.
Efter at Norge forgjæves hadde forsøgt ved forhandling at gjenoprette den ligevegt som var forstyrret ved den svenske forandring i 1885, blev spørsmålet om eget norsk konsulatvæsen optat i praktisk norsk politik fra 1891. En til bebandling deraf nedsat norsk komite udtalte i 1891 enstemmig bl. a., at hensynene til Norges sjøfarts- og handelsinteresser med bestemthed kræver at Norge overtar den fulde ledelse af sit konsulatvæsen, og at der til norske konsuler på de vigtigste poster i udlandet bare antas nordmænd. Gjentagne stortingsbeslutninger, som i henhold til denne komitebetænkning gik ud på oprettelse af eget norsk konsulatvæsen, blev imidlertid resultatløse, da kongen med støtte i svensk opinion negted at iverksætte dem.
Det førte til en krise først i 1892, da ministeriet ikke fandt at kunne ta ansvaret for en negtelse af at ta beslutningerne tilfølge, og derfor begjæred sin afsked. Sagen blev udsat, men førte til en ny krise i 1893, som imidlertid blev bilagt derved, at ministeriet dimissionerte, og kongen fik dannet en ny regjering. Stortinget gav imidlertid denne regjering mistillidsvotum, og gjentog sine beslutninger om eget konsulatvæsens oprettelse. Kongen negted at ta disse beslutninger tilfølge, og stillingen tilspidsed sig i høi grad i 1895, da kongen lod et norsk ministerium, som i henhold til udfaldet af de almindelige valg hadde begjæret afsked, bli siddende i 9 måneder, uagtet det ikke kunde ta ansvaret for de opståede forviklinger. Samtidig reiste der sig i Sverige en sterk bevægelse for en «tvangsrevision» af hele unionstraktaten til gunst for Sverige, altså en indskriden med anvendelse af våbenmagt.
For ikke at fremkalde et brudd, beslutted stortinget da, at forhandlinger skulde indledes med Sverige, såvel om udenrigsminister-spørsmålet som om konsulatvæsenet. En komite bestående af medlemmer fra begge lande blev nedsat og arbeided til 1898. Den blev ikke enig, idet den delte sig i 4 fraktioner, to svenske og to norske. Bl. a. stranded forhandlingerne på den svenske modstand mod Norges enstemmige krav på eget konsulatvæsen.
Derefter hvilte unionssagen til begyndelsen af 1902, da der på svensk initiativ, nemlig af udenrigsministeren Lagerheim, besluttedes nedsat en fælles komite til at udrede, fra administrativt synspunkt, spørsmålet om særskilte konsulatvæseners oprettelse uden indblanding af udenrigsspørsmålet — altså konsulatvæsener under samme forudsætning som stortinget hadde villet. Komiteens norske medlemmer var senere statsminister Ibsen og generalkonsul W. Christophersen i Antwerpen, de svenske medlemmer var nuværende minister Bildt i London og generalkonsul Ameen i Barcelona. De kom enstemmig til det resultat, at der kunde ansættes «norske særkonsuler, udelukkende underordnet norsk, og svenske særkonsuler, udelukkende underordnet svensk myndighed. Udenrigsministerens befatning med det norske konsulatvæsens bestyrelse vil ophøre, undtagen forsåvidt angar udvirken af exequatur, ligesom hans disciplinære myndighed over de norske konsuler vil bortfalde. Disse funktioner går over til et norsk regjeringsdepartement, der danner det norske konsulatstyre.»
Således var komiteens enstemmige betænkning, underskrevet af særlig sagkyndige fra begge lande. Komiteen kom derhos med en række anvisninger om, hvorledes konsulatvæsenets forhold til udenrigsministeren skulde ordnes. Disse ordninger betrygged et fuldt tilfredsstillende samarbeide mellem diplomati og konsulatvæsen, uden at de kom i noget hierarkisk over- og underordningsforhold til hinanden, og uden at enten udenrigsministerens eller det nationale konsulatstyres berettigede myndighed blev gåt for nær.
Derefter blev på dette grundlag ført forhandlinger mellem medlemmer af de norske og svenske ministerier. Dette førte til en overenskomst formuleret i et dokument af 24 mars 1903, hvori de svenske underhandlere bl. a. udtalte, at «det har vist sig ikke at være umuligt under visse forudsætninger at anordne et system med særkonsuler for hvert rige, som samtidig med at tilfredsstille de fra norsk side udtalte ønsker, ligeledes turde kunne bortrydde de væsentligste af de fra svensk side nærede betaenkeligheder.» Videre udtales i dokumentet, at de svenske underhandlere hadde fundet «at kunne tilråde et opgjør på følgende grundlag:
1. Der oprettes særskilt konsulatvæsen for Sverige og for Norge. Hvert riges konsuler hører under den myndighed i hjemlandet, som dette for sit vedkommende bestemmer.
2. Særkonsulernes stilling til ministeren for de udenrigske anliggender og gesandtskaberne ordnes ved ligelydende love, som ikke kan ændres eller ophæves uden samtykke af begge rigers statsmyndigheder.»
Denne overenskomst blev undertegnet af den svenske premierminister Boström, udenrigsministeren Lagerheim, den norske premierminister Blehr samt flere andre ministre. Den blev gjennemgående modtat med stor tilfredshed i Norge, og det blev her gjort alt for at sikre de fortsatte forhandlinger et godt resultat. To medlemmer af den daværende norske regjering måtte ta afsked, fordi de ikke var enige i overenskomsten, og da man frygted for at også andre af regjeringens medlemmer stod kjølige dertil, dannedes ved valgene høsten 1903 et nyt flertal, af hvilket udgik en i udpræget grad forhandlingsvenlig regjering med det konservative partis leder, Hagerup, som premierminister.
I Sverige blev derimod overenskomsten ikke modtat med samme tilfredshed, og deri ligger vel nærmest forklaringen til at den svenske regjering og særlig dens chef snart viste en aftagende lyst til at nå en endelig overenskomst.
Dokumentet af 24 mars 1903 blev i december s. å. officielt godkjendt af kongen i overvær af og efter råd af begge landes regjeringer, som fik i opdrag at fortsætte forhandlingerne på det saledes givne grundlag. Der forudsattes udarbeidet organisations- og budgetforslag for særskilt konsulatvæsen, som kunde forelægges for nationalforsamlingerne samtidig med de omhandlede ligelydende love. Sådant organisations- og budgetforslag er i henhold hertil i Norge udarbeidet ved en dertil nedsat komite, og forelå færdigt 31 december 1904. Det vides derimod ikke at nogen tilsvarende forføining endnu er blit truffet i Sverige.
Den norske regjering fremla, i mai 1904, et forslag til de ligelydende love, som var udarbeidet i nøieste overensstemmelse med den foreløbige overenskomst af mars 1903. I dette forslag var særkonsulernes forhold til udenrigsstyret og gesandtskaberne reguleret ved en række af bestemmelser. Således om ubetinget pligt for særkonsulerne, i sager som har antat eller forudsees at ville anta en diplomatisk karakter, til at efterkomme forespørsler og anmodninger fra udenrigsministeren; om at konsul i det land hvor han er ansat, som regel ikke må træde i forbindelse med statens centralmyndigheder, navnlig ikke med det fremmede udenrigsstyre, kort sagt regler som strengt begrænser konsulernes virksomhed, samtidig med at kontrollen med dem henlægges til norsk myndigbed.
Den svenske regjering undgik i længere tid direkte besvarelse af dette forslag, men i mellemtiden blev ved den svenske ministerchefs optræden, forhandlingernes ophavsmand og egentlige bærer fra svensk side, udenrigsminister Lagerheim, tvunget til at ta afsked. Derefter tog premierministeren, Boström, forhandlingerne i sin hånd, og fremkom endelig i november 1904, et halvt år efter at det norske forslag var fremsat, med en fremstilling af forskjellige «grundprinciper» for de nævnte love. Han opstilled her pludselig en række krav som stod i bestemt strid med den trufne aftale. I sit svar herpå til den svenske regjerings chef (af 26 november 1904) udtalte den norske statsminister, dr. juris Hagerup, om et af disse krav, at det vilde «efter almindelige stats- og folkeretslige principer påtrykke Norge et lydrigestempel» — og «i national henseende være et overordenllig stort tilbageskridt i forhold til nuværende ordning af konsulalvæsenet.»
I december 1904 blev derefter fra svensk side fremlagt et udkast til de ligelydende love. Bag dette stod flertallet af det svenske statsråds medlemmer, hvorimod hr. Boström ikke fandt at kunne forlade sit i den nævnte fremstilling tagne standpunkt. Det vil let indsees, at det, uanset forslagets indhold, måtte i høi grad vanskeliggjøre en overenskomst, at den svenske premierminister, og Sveriges mægtigste politiker, erklæred at være bestemt imod det forhandlingsforslag som han selv på regjeringens vegne bød nordmændene. Det viste sig at også det svenske lovudkast indeholdt en række krav, som fra norsk standpunkt var uantagelige, idet de stod i strid med det aftalte grundlag for og hensigten med forhandlingerne.
Den norske regjering udtalte i sit svar derpå, at forslaget indeholdt i det mindste seks punkter som i sagen indbragte «helt nye momenter, en række af krav, som, hvis de var blit fremsat og fastholdt på et tidligere stadium, vilde ha ledet til at tanken om at komme til indbyrdes forståelse hadde måttet opgis.» Om disse punkter udtaler den norske regjering videre, at de er åbenbart uantagelige, «dels fordi de strider mod Norges grundlov eller de fordringer som hertillands stilles til selvstændighedens indhold og former, dels fordi derved ikke opnås hvad der ved den hele forhandling tilsigtedes, nemlig — for at benytte de svenske underhandleres egne ord —, at «der oprettes særskilt konsulatvæsen for Sverige og for Norge. Hvert riges konsuler hører under den myndighed i hjemlandet, som dette for sit vedkommende bestemmer»». Var det svenske forslag blit antat, vilde det norske konsulatvæsen i vid udstrækning være blit underlagt udenrigsministeren, som er svensk konstitutionel minister.
Det norske statsråds udførlige redegjørelse for de bestemmelser i det svenske lovudkast der ansås som uantagelige, besvared det svenske statsråd med en erklæring om, at det måtte fastholde vigtigere dele af disse punkter, hvorhos villighed til fra svensk side at fortsætte forhandlingerne, var betinget af, at det norske statsråd følte sig opfordret til at fragå sit standpunkt
Hermed var forhandlingerne afbrudt, også denne gang uden resultat. Det hadde vist sig, at tiltrods for den forhandlingsvenlighed og det alvorlige ønske om enighed, som den hele tid var vist fra norsk side, lige siden den foreløbige overenskomst, så var det svenske statsråd ikke længer villig til en udskiftning af konsulatfællesskabet på det ved dokument af 24 mars 1903 givne, og af kongen ved en statshandling godkjendte grundlag, men gjorde oprettelse af eget norsk konsulatvæsen afhængig af en række nye betingelser og indskrænkninger, hvis antagelse fra norsk side vilde betegne en national selvopgivelse. Det norske statsråd meddelte umiddelbart efter modtagelsen af det svenske svar, at dette ikke foranlediged ytterligere udtalelser fra norsk side.
I erkjendelsen af hvor skjæbnesvangert for unionen dette sidste forhandlingsbrudd har vist sig at være, er der fra enkelte hold i Sverige forsøgt at gi det udseende af at forhandlingerne blev brudt af den norske regjering. Dette kan allerede efter hvad ovenfor er oplyst, synes frugtesløst; men det blir ytterligere håbløst efter de afsløringer som nu er gjort af Sveriges kyndigste parlamentariker, hr. Adolf Hedin, mangeårig repraæentant i rigsdagen for Sveriges hovedstad, og veteranen blandt Sveriges rigsdagsmænd. I en offentlig tale for kort tid siden udtalte han, at det var ikke først i slutten af forrige år, at det blev abenbart for dem som var indviet i forholdene i Sverige, at underhandlingerne skulde strande, men dette var for dem klart allerede forrige vår, så at udenrigsminister Lagerheim, som indtil den tid hadde ført forhandlingerne med Norge på en så heldig måde, allerede da lod personer forstå, at det kanske var ligeså godt han gik sin vei straks. «Jeg kan — sier hr. Adolf Hedin — «tillægge, at det aldeles definitive forslag fra hans side ikke har været underkastet nogen prøvelse»; det var nemlig af statsminister Boström allerede den vår blit bestemt, at forhandlingerne skulde tilintetgjøres, og Lagerheim blev tvunget til at ta sin afsked. «Men — sier hr. Adolf Hedin videre — det formindsker ikke den afgåede udenrigsministers fortjeneste, det formindsker heller ikke fortjenesten for de medlemmer af det norske statsråd med hvem han drev de uden tvil ret vanskelige forhandlinger. Dem tilkommer hæderen for at ha bragt underhandlingerne til det punkt som den foreløbige overenskomst (af mars 1903) viser. Og efter alt jeg kjender til den, var det som stod tilbage, uendelig enkelt i sammenligning med de vanskeligheder som var overvundet.» Dette er den fremragende svenske parlamentarikers, Sveriges uden sammenligning kyndigste politikers dom over Boström og hans måde at bryde forhandlingeme på.
Da hr. Boström for nylig blev tvunget til at ta sin afsked, indeholdt Sveriges ledende organ for førstekammer-partiet, «Nya Dagligt Allehanda» (9 april 1905) en artikel om ham, som er særlig oplysende for den svenske opfatning på det hold. Deri heder det bl. a., at «han sammen med sine kolleger betonede konsulatsagens uløselige sammenhæng med spørsmålet om udenrigsstyrelsen. Hans feil og hans store misgreb var, at han et øieblik af nordmændene lod sig formå til at gjøre den afvigelse fra sit oprindelige standpunkt, som fik udtryk i «kommunikeet» (af mars 1903). «Men han udsletted for en væsentlig del sin feil ved i rette tid og inden del var forsent, at opta påny sit gamle og eneste rigtige standpunkt. Da nordmændene negted at behandle spørsmålet om udenrigsstyret i forbindelse med konsulatsagen,[3] leded dette med ufravigelig konsekvens Boström — tiltrods for nordmændenes grænseløse harme — til at forlange særkonsulernes subordination under den svenske udenrigsminister.» På denne måde tilstår altså uden blusel det ledende organ for den svenske aristokratiske overklasse, at Boströms optræden i 1904 var åbent brudd på aftale, eller som det udtrykker det, en tilbagevenden «til sit gamle standpunkt.»
- ↑ For at bortforklare Norges ret til egne konsuler, er det fra svensk side blit hævdet (f. eks. af dr. Sven Hedin i «Times» 1 april 1905), at det må skyldes en «forglemmelse» at bestemmelserne om konsulerne blev stående i grundloven efter foreningens indgåelse. Men denne påstand indeholder jo en åben erkjendelse af at grundloven, som den nu engang er, gir Norge ret til eget konsulatvæsen, og efter almindelig international retspraksis bedømmes en lovs gyldighed ud fra det som står skrevet, og ikke ud fra hvad som muligens kunde ha ståt skrevet. Man har endog anført en norsk autoritet, professor Aschehoug, til støtte for denne påstand om forglemmelse; men de historiske kjendsgjerninger, som Aschehoug i sin tid har overset, modbeviser direkte påstandens rigtighed. Fra svensk side ønsked man nemlig i 1814 den ene af de paragrafer som indeholder bestemmelser om konsulerne, forandret; men da nordmændene spurte, hvad hensigten dermed var, blev den stående i sin oprindelige form. Påstanden om forglemmelse er dermed slåt til jorden, og ligeså den påstand, at underhandlerne i 1814 og 1815 kulde gåt ud fra fælles konsulatveæsen som givet.
- ↑ Dette er vistnok også nu blit mer og mer erkjendt i Sverige. Den forhenværende svenske udenrigsminister Lagerheim betegnede saledes for nylig på et svensk måde denne opsigelse af den sakaldte «mellemrigslov» som den største dårskab i svensk unionel politik.
- ↑ I den foreløbige overenskomst af 24 mars 1903 er det udtalt og af begge regjeringer anerkjendt, som en udtrykkelig betingelse for forhandlingerne, at de alene skulde gjælde ordningen af konsulatvæsenet, og at udenrigsstyret skulde holdes udenfor, som et spørgsmål der endnu ikke var modent til afgjørelse.