Anbefaling av en sunnhetsmerkeordning/9
Anbefalingen er basert på innhentet informasjon og analyser fra eksisterende sunnhetsmerkeordninger, diskusjon og samarbeid med Sverige og Danmark, innspill fra deltagere i referansegruppe, og resultater fra Synovates forbrukerundersøkelse.
Mattilsynet og Sosial- og helsedirektoratet anbefaler at Norge samarbeider med Sverige og Danmark om innføring av en felles nordisk nøkkelhullsordning, med justerte kriterier i tråd med Norges innspill. De pågående forhandlinger mellom Danmark, Norge og Sverige har til nå vist at det er stor enighet om forslagene til endringer i kriterier og produktgrupper. Vi mener derfor det er svært sannsynlig at Danmark, Norge og Sverige vil komme frem til en felles nordisk nøkkelhullsordning med endringer i kriterier som ivaretar norske innspill på en god måte. Vi anbefaler nøkkelhullsordningen fordi:
- Den er lett å forstå for alle grupper i befolkningen
- Den krever minimal bakgrunnskunnskap i ernæring
- Den krever ikke at man behersker norsk
- Den brukes på matvarer som er viktige i et sunt kosthold
- Den blir akseptert av matvarebransjen
- Den kan bidra til å utjevne sosial ulikhet i helse
For at en merkeordning skal få suksess, må den oppleves meningsfull og skape nye muligheter både for forbrukerne, handelen og leverandørene. Viktige momenter bak anbefalingen av denne sunnhetsmerkeordningen er hensynet til formålet om å hjelpe alle forbrukergrupper til raskt å finne sunnere matvarer og bransjens aksept.
Sentrale momenter bak anbefalingen er:
Hensynet til forbruker
Det er gjennomført mange undersøkelser om sunnhetsmerking av matvarer internasjonalt, men vi har per i dag liten oppsummert kunnskap om hvordan ulike typer sunnhetsmerking blir brukt i en handlesituasjon og hvordan disse påvirker forbrukernes kostholdsvaner. Vurdering av ulike merkeordningers betydning er derfor i hovedsak basert på resultater fra eksperimentelle undersøkelser. SIFOs og Synovates forbrukerundersøkelser viser i tråd med internasjonale studier at forbrukere i Norge er opptatt av og positive til sunnhetsmerking som en hjelp til å finne sunnere matvarer. Forbrukerne i Norge sier de har stor tillit til en merkeordning som myndighetene står bak.
Et viktig formål med innføring av en sunnhetsmerkeordning er at den skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller i befolkningens kosthold. Det er derfor viktig at ordningen blir forstått uavhengig av sosial status, utdanningsnivå, lese- og språkferdigheter og etnisk bakgrunn. Et enkelt, positivt merke synes å appellere til mange forbrukergrupper i befolkningen, også forbruker uten kunnskap om ernæring og forbrukere som ikke har norsk som morsmål.
Et enkelt, positivt merke anses som et raskt og effektivt hjelpemiddel i en travel kjøpssituasjon. På spørsmål om i hvilken grad et enkelt, positivt merke eller trafikklysmerket vil være til hjelp når respondentene raskt skal finne sunnere produkter, kommer merkeordningene likt ut i Synovates kvantitative del av undersøkelsen. I den kvalitative delen hvor deltakerne får nærmere kjennskap til merket i løpet av to timer, oppleves etter hvert trafikklysmerkingen som mer kompleks og tidkrevende å bruke enn et enkelt, positivt merke. Dersom modellen blir for vanskelig og tidkrevende, kan dette føre til manglende bruk.
Et enkelt, positivt merke er lett å forstå og anvende. Det krever liten kunnskap om ernæring ettersom forbruker ikke må forholde seg til tallverdier eller begreper som for eksempel «mettet fett». Bruk av trafikklysfarger er enkelt å forstå når en ser hvert næringsstoff for seg. Når trafikklysfarger vises for fire næringsstoffer samtidig må forbrukeren selv foreta en helhetlig vurdering av næringsstoffer og ulike farger i forhold til hverandre. Dette krever kunnskap om næringsstoffer og deres betydning for helsen. Den kvalitative delen av Synovates undersøkelse viste at det ble vanskeligere for mange av deltakerne å vurdere sunnhetsgraden når de så flere forskjellige farger på virkelige matvarer. Deltakerne påpekte også at det vil være vanskelig for fargeblinde å skjelne fargene. Et gradert farget system krever derfor at fargene suppleres med betegnelser som høy, middels og lav.
Forbrukernes ønske om full informasjon står i motsetning til ønsket om enkelhet når de raskt skal velge sunnere matvarer i butikken. De som oppgir å være svært opptatt av ernæring og sunnhet, sier at de uansett merkeordning fortsatt vil lese næringsinnholdet på baksiden av pakken. Det anses som stor fordel at bruk av nøkkelhullsmerket medfører obligatorisk næringsdeklarasjon på baksiden av pakningen.
Det anses som mer fordelaktig for befolkningen som helhet, særlig sett i lys av hensynet til sosial ulikhet, å ha en merkeordning som veileder forbruker til sunnere valg fremfor et system som informerer og krever kunnskap og interesse for ernæring. En slik merkeordning vil være mindre ekskluderende.
Ernæringsmessige hensyn
En justert nøkkelhullsordning (dvs. enkelt, positivt merke) omfatter de næringsstoffene som er viktige i forhold til kostholdsutfordringene i Norge. Trafikklyssystemet slik det brukes i England i dag, inkluderer krav til innholdet av fett, mettet fett, sukker og salt, men ikke fiber. For å nå målet om en dobling av fiberinntaket er det svært viktig at fiber også inngår i en merkeordning. Dersom graden av fiberinnholdet skal angis med trafikklysfarger, vil grønt lys bety et høyt innhold av fiber. Derimot vil grønt lys bety lavt innhold for fett, sukker og salt. Motsatt betydning av fargene kan være forvirrende for forbrukeren.
Nøkkelhullsordningen bygger på de nordiske næringsstoffanbefalingene som ligger til grunn for norske myndigheters ernæringsanbefalinger og vil ikke omfatte energitette og næringsfattige matvarer og matvaregrupper.
Med de foreslåtte justeringene i kravene til næringsstoffer og matvaregrupper i Nøkkelhullsordningen, blir merkeordningen enda bedre tilpasset kostvanene og kostholdsutfordringene i Norge. Merkeordningen vil kunne anvendes på et bredt spekter av produkter som har betydning for kostholdet.
I en merkeordning bør det være forskjellige kriterier for ulike matvaregrupper for å ivareta matvarenes ernæringsmessige fordeler. Nøkkelhullsordningen har forskjellige kriterier for ulike matvaregrupper og omfatter matvaregrupper som er anbefalt i et variert norsk kosthold. Trafikklyset har de samme kriteriene for alle matvarer. Det medfører at næringsstoffer som ikke finnes i en matvare får grønt lys, for eksempel får brus grønt lys på fettinnhold, men olje får grønt lys på sukkerinnhold og rødt lys på fett. Forskjellige farger på ulike næringsstoffer krever at forbrukeren har nok kunnskap om næringsstoffer og deres betydning til å kunne foreta en helhetlig vurdering av matvaren.
Et justert nøkkelhullsmerke og matvarebaserte råd vil utfylle hverandre i kommunikasjonsarbeidet. Et positivt sunnhetsmerke er i tråd med undersøkelser som viser at forbrukerne er mer opptatt av matvarer enn næringsstoffer hva angår sunnhet og helse. Både nasjonalt og internasjonalt vektlegges matvarebaserte råd fremfor råd knyttet til enkeltnæringsstoffer i kommunikasjonsarbeidet.
Uansett valg av merkeordning er det viktig med god informasjon og markedsføring for å skape forståelse og interesse hos forbrukerne.
Ut ifra en ernæringsmessig vurdering vil en justert nøkkelhullsordning være egnet til å påvirke kostholdet i riktig retning.
Industriens og handelens betydning
Siden merkeordningen vil være frivillig, er næringens aksept avgjørende. Erfaringer fra England og Danmark viser at det er vanskelig å få tilslutning fra bransjen til en ordning hvor usunne matvarer eller for høyt innhold av næringsstoffer folk burde spise mindre av merkes negativt. Dialogen med referansegruppen i Norge bekrefter også at det er størst sannsynlighet for at en merkeordning som fremhever de sunnere valgene vil lykkes.
En merkeordning som bare brukes av et mindretall i næringen, vil oppleves som lite troverdig og ikke som en komplett merkeordning.
Sunnhetsmerkingens effekter på produktutvikling i en sunnere retning er godt dokumentert i mange land og gjelder alle merkeordningene. For at en merkeordning i Norge skal stimulere til innovasjon og produktutvikling, må leverandørene oppleve at ordningen gir positive muligheter i markedet. Næringen har gitt klart utrykk for at de ønsker et positivt merke.
Nordiske hensyn
Det er en fordel å basere en merkeordning på et system som har fungert over tid i et land hvor kostholdsutfordringene er de samme.
Det er for tiden en stor diskusjon i mange land om hvilke modeller som er mest effektive for å endre folks handle- og spisevaner. En modell som blir tatt i bruk i flere land er en fordel med hensyn på å vinne erfaring om hvordan den fungerer og få kunnskap om effekt. Dette vil være nyttig i arbeidet med å komme frem til en eventuell felles europeisk merkeordning.
Det er stor flyt av matvarer mellom de nordiske land. Flere av de store dagligvarekjedene er etablert i flere nordiske land. En felles merkeordning som baseres på de samme kriterier vil derfor være en fordel for både forbruker, industri og handel.