Anbefaling av en sunnhetsmerkeordning/11
Implementering av en ny merkeordning innebærer både administrative og økonomiske konsekvenser.
a) Informasjonstiltak
For at merkeordningen skal bli vellykket er det viktig at 1) industrien og dagligvarehandelen aksepterer og benytter merket og at 2) forbrukere forstår hva symbolet står for og at merkeordningen dermed påvirker kjøpsatferd i sunnere retning. Samtidig er det viktig å kommunisere at myndigheter står bak ordningen. Det er derfor knyttet et stort kommunikasjonsbehov overfor forbrukere, industrien og dagligvarekjedene ved innføringen av en ny frivillig merkeordning.
Overfor industri og dagligvarehandel vil følgende informasjonstiltak bli vurdert:
- Møter og seminarer
- Informasjonsmaterialet i form av veileder
- Egen internettside
Overfor forbrukerne vil følgende informasjonstiltak bli vurdert:
- TV-reklame
- Plakater i butikker
- Brosjyrer
- Veiledningsmateriell for skoler
- Annonser i aviser
- Egen internettside
Erfaringer fra tidligere kampanjer viser at markedsføring og informasjonstiltak krever store kostnader. For eksempel medfører informasjonstiltak i Sosial- og helsedirektoratets tobakkskampanje årlige kostnader i størrelsesorden 10 mill NOK.
På bakgrunn av dette foreslår vi at det i forbindelse med informasjonstiltak avsettes
- 5 millioner NOK i 2008,
- 10 millioner NOK i 2009,
- 4 millioner NOK i 2010.
Noe informasjonstiltak må også påregnes i årene fremover, men kostnader for dette er ikke anslått.
De største utgifter for informasjonstiltak i forbindelse med implementering av sunnhetsmerking vil være nødvendig i 2008-2010. Hvor store kostnadene vil bli er avhengig av dagligvarekjedenes og industriens interesse og engasjement. Erfaringer fra Sverige viser at enkelte dagligvarekjeder bruker nøkkelhullet som sin egen markedsføringsstrategi. Samarbeidet med Danmark og Sverige kan medføre en stordriftsfordel med hensyn på lansering og informasjonstiltak.
b) Tilsyn
Symbolmerkeordningen vil være en frivillig ordning, men bruk av merket må være i overensstemmelse med fastsatte rammer og kriterier. For å sikre at merket brukes riktig og at kriteriene følges er det hensiktsmessig å fastsette en forskrift om sunnhetsmerking samt kontrollordning. Tilsynet vil være avhengig av i hvilken grad ordningen får gjennomslag hos matkjedene og hvor mange produkter som vil omfattes av ordningen. Mattilsynet fører løpende tilsyn etter det regelverket som er gitt. Tilsynsarbeidet er risikobasert, dvs. at Mattilsynets distriktskontorer bruker ressurser der de mener sannsynligheten for og konsekvensen av regelverksbrudd er størst. Mattilsynet gjennomfører landsomfattende og regionale tilsynskampanjer hvor informasjon om plan og innhold blir gitt i forkant og informasjon av resultater i etterkant.
Tilstrekkelig tilsyn av merkeordningen skal sikre troverdigheten og er i stor grad medbestemmende for merkets suksess. Erfaringer fra Sverige viser at det er et stort behov for tilsyn for å unngå feilmerking av produkter og for å sikre merkeordningens troverdighet.
Mattilsynet anbefaler at det i første omgang etableres et regionalt OK (overvåking)-program for sunnhetsmerkeordningen i 2009. OK-programmet vil bli nærmere beskrevet og planlagt i 2008. Antatt kostnad for et slikt program er ca 1,4 mill NOK i 2009. Det omfatter tilsyn, kjemiske analyser og rapportering. Denne beregningen er basert på 1 årsverk til tilsyn, analysering av totalt 100 prøver (10 produkter og 10 stikkprøver av hvert produkt) samt ½ årsverk til årsrapport og oppfølging.
Vi antar at bruken av merket vil utvikle seg over tid, og at det etter hvert vil være behov for å øke tilsynet. Mattilsynet foreslår derfor at OK-programmet utvides over en fem årsperiode med antatt kostnad på ca 18,0 mill NOK for årene 2009–2013. Dette beløpet omfatter utgifter for tilsyn, kjemiske analyse og årsrapport/oppfølging. Forutsetningen for disse beregningene er at tilsynet økes med ett årsverk pr år, fra 1 årsverk i 2009 til 5 årsverk i 2013. Det foreslås 10 produkter det første året, og en økning på 10 produkter pr år. Det totale antall prøver vil da øke fra 100 det første året, til at det etter fem år tas 500 prøver. For årsrapport og oppfølging settes ½ årsverk i hele perioden. Dette innebærer en kostnad på i størrelsesorden 1,5 mill NOK i 2009 som øker årlig opp til 5,7 mill NOK i 2013. Det bør vurderes om det er mulig å samordne tilsynet med aktiviteter i andre nordiske land og eventuell samordning med analysearbeidet i forbindelse med Matvaretabellen. Dette vil kunne redusere kostnadene.
c) Administrasjon av merkeordningen
Administrasjon av merkeordningen vil kreve ressurser fra både Mattilsynet og Sosial- og helsedirektoratet. Det vil kreve mindre ressurser å ta utgangspunkt i en allerede eksisterende merkeordning med hensyn til å utarbeide kriterier og å samarbeide med andre land om videreutvikling og driften. Dersom Norge måtte utarbeide nye kriterier/produktgrupper og/eller tilpasse trafikklysordningen til norske kostholdsvaner ville dette medføre en svært stor ressursinnsats.
Frem til 2010 estimeres det 1 årsverk i Mattilsynet og 1 årsverk i Sosial- og helsedirektoratet for å utvikle, drifte og evaluere merkeordningen. Dette innebærer også deltagelsen i den nordiske embetsmannsgruppen, samarbeid med industrien og utarbeidelse av kommunikasjonstiltak. Samtidig må kriteriene og produktgruppene bak nøkkelhullsordningen fortløpende revideres for å ivareta nasjonale kostholdsanbefalinger og for å påvirke produktutviklingen. Vi antar at ressursbehovet etter 2010 vil være noe mindre.
Administrative konsekvenser er også avhengig om bruk av merket skal meldes til Mattilsynet eller ikke. Det anses som fordelaktig om Mattilsynet har oversikt over hva slags produkter merket blir brukt på.
Administrative kostnader estimeres derfor i størrelsesorden 1,2 mill NOK per år til og med 2010 og deretter 0,6 mill NOK.
d) Oppfølgende undersøkelser og evaluering
Mattilsynet og Sosial- og helsedirektoratet anbefaler at merkeordningen evalueres både i forhold til forbrukerne og bransjen. I dialog med aktuelle aktører har flere påpekt manglende kunnskap og dokumentasjon om effekten av en sunnhetsmerkeordning. Det understrekes at sunnhetsmerking av matvarer er ett av mange tiltak for å påvirke befolkningens kosthold og at det ikke er mulig å relatere en fordelaktig helseeffekt til innføringen av et merke. Siden det er omfattende å gjennomføre forbrukerundersøkelser i kjøpsøyeblikket finnes det lite dokumentert kunnskap om dette.
Sunnhetsmerking kan evalueres ved salgsanalyser og produktutvikling av merkede produkter. Det er viktig å benytte muligheten til å evaluere markedet før og etter lanseringen. Overfor forbrukerne er det viktig å undersøke bruken av og kjennskapen til merket for blant annet å vurdere effekten av informasjonstiltak og evaluere faktisk atferd i kjøpsøyeblikket.
Gjennomføringen av oppfølgende undersøkelser krever ressurser. Planlegging og gjennomføring av 0-punkt i evalueringen anbefales gjennomført i 2008 og kostnader til dette er estimert til 800 000 NOK. Deretter kan det vurderes om evalueringen kan kombineres med kontrollen av merkeordningen, som for eksempel OK-programmet. Det anses som fordelaktig å samarbeide med Sverige og Danmark for å finne egnete evalueringsmåter og for å redusere kostnadene. En årlig kostnad i størrelsesorden 0,5 mill NOK må påregnes.
e) Kostnader for industri og dagligvarekjedene
Dersom produsenter og/eller dagligvarekjeder bestemmer seg for å ta i bruk den nye merkeordningen medfører det også kostnader for disse. Bruken av merkeordningen er kostnadsfritt. Kostnader knyttet til merking av produkter beregnes som lave og det er opp til leverandøren om de bruker midler på å markedsføre merket. Den ønskelige produktreformering som innføring av et sunnhetsmerke sannsynligvis vil innebære, medfører de største kostnader for produsentene, men erfaringer fra andre land viser at salget av sunnhetsmerkede varer øker.
Samarbeidet mellom industri, dagligvarekjedene og myndighetene vil påvirke omfanget av kostnadene for alle tre partner.
f) Nytte-kostnadsvurderinger
Den foreslåtte sunnhetsmerkeordningen vil omfatte kostfaktorer som gjenspeiler hovedutfordringene i Norge og er i tråd med helsemyndighetenes anbefalinger for et sunt kosthold. Merket vil kunne anvendes på et bredt spekter av produkter som har betydning for kostholdet. Merkeordningen vil stimulere til produktutvikling med henblikk på mindre fett, mindre mettet fett/transfett, sukker og salt og mer fiber og vil hjelpe forbrukeren til å velge blant de sunnere alternativene innenfor viktige matvaregrupper i kostholdet. Markedsanalyser i land med sunnhetsmerkeordninger viser økende salg av sunnhetsmerkede matvarer. Sunnhetsmerkingens effekt på produktutvikling er også godt dokumentert.
Uansett hvilken modell som velges er vår vurdering at sunnhetsmerking er et av flere tiltak for å forbedre befolkningens kosthold og bevissthet om sammenhengen mellom mat og helse.
Et viktig formål med innføringen av en sunnhetsmerkeordning er at den skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller i befolkningens kosthold. Det er derfor viktig at ordningen blir forstått uavhengig av sosial status, utdanningsnivå, (lese- og språkferdigheter) og etnisk bakgrunn. Et enkelt, positivt merke synes å appellere til mange grupper i befolkningen, også grupper med lavere utdannelse og annen etnisk bakgrunn. Etter vår vurdering er derfor nøkkelhullet den ordningen som i størst grad vil bidra til å utjevne sosiale forskjeller i kostholdet.
Implementering og videreutvikling av ordningen vil øke samhandling mellom myndighetene, næringen og varehandelen. Etter vår vurdering vil dette forsterke også aktørenes forståelse om sammenhengen mellom mat og helse.
Det er ikke mulig å kvantifisere nytten av en sunnhetsmerkeordning. Det vil være størst kostnader forbundet med innføring av ordningen i 2009–2010. Den største kostnaden blir i 2009 og er anslått til i underkant av 13 mill NOK. De årlige kostnader vil deretter variere over tid i størrelsesorden 5–8 mill NOK. Etter Mattilsynets og Sosial- og helsedirektoratets helhetsvurdering vil nytten av å innføre en sunnhetsmerkeordning i Norge være større enn kostnadene. Uten å ha mulighet til å kvantifisere nytten er kostnadene som er knyttet til implementeringen og videre drift rimelige sett i forhold til det forventede bidraget merkeordningen gir til et sunnere kosthold. Samarbeidet med de nordiske landene vil innebære at kostnadene med innføring og gjennomføring av et sunnhetsmerke i Norge vil bli lavere enn om Norge tilpasser andre eksisterende merkeordninger til norske forhold, som for eksempel trafikklyset.